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中国酝酿允许地方政府发债  

2008-10-31 15:27:52|  分类: 共同关注 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  中国酝酿允许地方政府发债 方案已交国务院

  2008-10-31 01:12:48 来源:中国网

  核心提示:一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已提交到国务院待批。这意味着,学界多年关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路,正在被官方采纳。

  中国网10月31日报道记者10月30日获悉,一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已多方征求过意见,并提交到国务院等待批复。

  财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理,人员已初步到位。

  这意味着,学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”,开放并加强地方政府发债管理的改革大思路,正在被官方采纳并逐渐浮出水面。

  地方政府举债酝酿开闸

  “目前草案已基本成型,但这件事意义重大,还必须由国务院最后定夺。”有知情人士透露。

  而今,虽然相关方案尚有待国务院层面讨论、批复,但据了解,财政部数月前便已经在其预算司下新设立了地方政府性债务管理处,专门负责地方政府债务的管理,人员也已初步到位。

  允许地方政府举债正在成为世界潮流。据统计,目前世界53个主要国家中,有37个允许地方政府举债。

  而一直以来,我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

  但现实中,《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门,却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。

  一般理解,所谓地方政府债务,是指地方政府作为债务人,需要按照协议或合同约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。

  目前在我国地方政府债务中,既有经常性债务(又称赤字性债务),也有融资性债务(也称建设性债务);既有直接债务,也有间接债务(又称或有债务);既有显性债务,也有隐性债务。

  关于地方政府的债务规模,目前并没有统一的说法,几乎没有人敢说已掌握全部的准确真实数据。据粗略统计,我国全部地方政府债务至少在1万亿元以上,并且大多数都属于隐性债务。为了偿还众多隐性负债,地方政府往往被动“买单”,由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

  “现在就只剩下《预算法》这道‘正门’(指正规发债)还没有打开,而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”一向以敢于直言著称的财政部财政科学研究所所长贾康如是表示。

  而随着相关方案的酝酿生成,这道“正门”正在徐徐打开。

  初期限定省级政府

  据悉,早在2004年,相关准备工作便已悄然展开。

  财政部为此专门设立了一个大型的地方政府债务管理的课题组,并专程到地方调查摸底各地方政府负债情况。与此同时,课题组也考察了美国、日本、巴西等国地方债的管理模式、管理机构和惩罚机制。

  2006年9月11日,时任财政部部长的金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示,中央政府正考虑在有限制的条件下,授权地方政府发行债券。这是财政部最高负责人第一次公开表态开放地方政府发债。

  而在学界,关于允许地方政府发债的讨论已经延续多年。“省以下财政体制回避不开的一个问题,是一级政府怎样解决‘一级举债权’的问题。”这是贾康一贯的观点。在他看来,从以后的发展方向来看,一级举债权的确立,应该不是太遥远的事情。

  国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁对此表示认同。他指出,因为没有正规的融资渠道,使得地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让。“现在,银行和土地要么管不住,要是真管住了,地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。”

  魏加宁同时认为,允许地方政府正规发行债券的好处在于,它可以解决基础设施建设中所谓“代际不公平”的问题。

  此间的逻辑在于:公共基础设施建设大都由地方来实施,项目的建设周期一般都比较长,往往是用上一代人甚至上几代人积累的钱去建设,而享受的则往往是下代人或下几代人,这样就构成了代际之间的不公平。由地方政府举债建设就可以避免这种代际之间的不公。

  同时,我国的宏观调控强调“有保有压”,但保谁和压谁往往都是由政府说了算;而如果允许地方政府发债,保谁压谁就将由市场说了算。因为只有财政比较规范、透明,建设项目好、效益高的地方政府,它的债券才容易发得出去,而且发债成本也会比较低。

  “允许地方政府公开发债总比现在这种隐性负债要好得多。”魏加宁说。

  据了解,酝酿中的方案中,中央将设定严格的限制条件,如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府层级会比较高,初期可能只在省级层面,而不会给县一级政府发债的权力。

  防范风险:门槛要足够高

  除了初期限于省级政府发债,地方举债资金的运用范围也将有十分严格的限定。这可算是世界通例。目前允许地方政府举债的绝大部分国家,都要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。

  作出系列限定的原因,与规避开放地方政府发债所可能带来的风险直接相关。

  打开这一口子,将涉及到允许哪些层级政府发债、地方债资金规模上限设定、如何审批、使用、评估、监管、担保、惩罚措施等一系列问题,这些具体问题不解决,允许地方政府正规发债的观点便不能完全令人信服。

  有专家指出,在当前不少地方存在财政困难的背景下,发行地方债券可能无人购买,而且,即使有人买,地方政府也面临着还本付息的风险,地方政府可能会因无力偿还而破产。

  而一旦放开口子让地方举债,各地可能会一哄而上,竞相举债,结果导致地方债务危机。最后,由于道德风险的存在,中央政府又不得不承担最后的偿债责任。

  同时,由于地方政府一直有很强的投资冲动,如果让其拥有发行债券的权力,国家的宏观调控也将可能大打折扣,因为地方完全可以绕过银行来筹集所需的建设资金。

  “这些风险肯定都会发生,而且事实上已经发生了。”中央财经大学王雍君教授对记者说。王提醒决策部门必须要考虑,允许地方政府合法地举债,将可能对已相当严重的风险起推波助澜的作用。

  在王雍君看来,地方政府发债,须要中央政府在“门槛”上做文章,而不是在“禁与不禁”上做文章:可以让你举债,但门槛一定要足够高,高到你自己不得不去全面而慎重地考虑举债带来的利益和风险,三思而行。

  这样一来,那些确实有偿债能力、有好投资项目但自有收入不足、目前承担财政风险不高、管理规范透明的地方政府,通过仔细和全面利弊权衡,便有了用债务解决基础设施建设这样一个合法可行且有效的途径。

  另一方面,那些无法达到门槛的地方政府,可以自己决定不举借或暂时不举借债务。

  贾康也认为,中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范,地方政府发债要考虑附加更多制约条件。

  魏加宁认为,允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”:当地人大要进行严格审议;中央政府要进行严格的总量控制和审批把关;第三道是信用评级;最后,投资者还有买或者不买的选择权。

  魏加宁指出,如果允许地方政府发债,还有很多事情要做。要修改相关法律法规,比如《预算法》,要加强地方人大对地方政府的监督,加强信用评级,加强中介组织的培育。

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  (本文来源:中国网作者:肖亮)

  
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